日前，财政部出台了《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》，这是深入推进预算绩效管理制度改革的又一有效举措，也是推动加强预算管理、提高财政资金使用效益的重要抓手，补齐了长久以来对预算部门或单位作为委托方选择使用第三方机构加强绩效管理的制度缺失“短板”，向“绩效法治”又迈出扎实脚步。
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为第三方机构参与预算绩效管理把舵定向
按照党的十九届五中全会提出的“强化预算约束和绩效管理”决策部署，为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，依法规范社会第三方机构参与预算绩效管理，财政部近日出台《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（以下简称《意见》）。这是深入推进预算绩效管理制度改革的又一有效举措，也是推动加强预算管理、提高财政资金使用效益的重要抓手，补齐了长久以来对预算部门或单位作为委托方选择使用第三方机构加强绩效管理的制度缺失“短板”，向“绩效法治”又迈出扎实脚步。
强调委托第三方参与预算绩效管理的必要性
自2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”以来，各级财政部门通过政府采购、政府购买服务等方式，选择会计师事务所、资产评估师事务所等社会组织或中介机构，积极参与事前、事中、事后预算绩效管理。特别是2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》下发以后，各类咨询机构、高端智库、高等院校纷纷参与到预算绩效评价中。可以说，预算部门和单位是预算绩效管理的主体，财政部门是监管主体，社会第三方机构是预算绩效评价的有力补充。《意见》的出台可以提高绩效评价公信力，进一步增强绩效评价的客观性、中肯性、规范性和科学性，促进预算绩效管理高质量发展。
加强委托第三方参与预算绩效管理的指导性
《意见》紧紧围绕“强化预算约束和绩效管理”这一主线，按照“服务预算管理大局，通过明确范围、规范管理、有效引导、强化监督”的指导思想，合理界定了委托方、第三方机构以及预算绩效管理对象等相关责任主体，在一定程度上保障了委托第三方机构有序参与预算绩效管理。同时，突出绩效管理质量导向，明确严格第三方机构执业资质、质量、监督和管理权限，助力促进第三方机构执业水平提升，推动预算绩效管理“提质增效、更可持续”，更好地释放预算绩效管理在资源配置、收入配置、稳定发展经济能中的“内生动力”。
突出预算绩效管理主体、重点和质量的全面性
《意见》精准、明确地提出，委托第三方机构参与预算绩效管理要坚持三大原则：一是坚持“权责清晰、主体分离”，能够避免“自己的刀削不了自己的把”现象发生。通过委托第三方机构参与预算绩效管理，厘清了委托方与第三方机构、相关预算绩效管理对象等主体、客体的权利和责任。特别是能够有效执行利益冲突回避制度，促进了委托主体与预算绩效管理对象相分离，杜绝“运动员、裁判员一体制”弊端。二是坚持“厉行节约、突出重点”，能够抓住关键指标开展绩效评价。根据“党政机关要坚持过紧日子”的要求，明确了第三方机构参与预算绩效管理工作的边界，实施预算部门和单位自评“负面清单”，进一步增强财政治理安全、规范、有效，真正实现“要我有绩效”向“我要有绩效”的意识转变，使得“过紧日子”将不再是一句空话。三是坚持“质量导向、择优选取”，能够提升绩效的“绩效”。通过专业、能力、资质等条件筛选第三方机构参与绩效管理，可以促进跨专业、跨学科、跨领域智力资源和研究能力融合，以独立性、专业性提升绩效评价质量和水平，防范预算部门和单位绩效自评“自娱自乐”问题的出现。
注重第三方机构参与预算绩效管理的规范性
《意见》清晰界定了第三方机构介入的工作范围、重点和禁区：从委托范围上看，委托第三方机构参与绩效管理限于事前绩效评估和绩效目标审核、绩效评价或评价结果复核、绩效指标和标准体系制定、预算绩效管理相关课题研究，充分体现了政府购买服务的特征。从委托重点看，主要集中在贯彻落实党中央、国务院重大决策部署和本部门或单位主体职责的政策和项目，以及政策性评估评价、重点项目绩效评价、预算部门及所属单位项目绩效管理，充分体现了“抓牛鼻子”价值导向。从“禁区”设计看，要求委托主体与绩效管理对象相分离，预期能够防范绩效管理的“委托代理”现象发生。同时，明确了预算部门或单位强化内部管理事务内容，严禁将“事前评审、事中监控、事后评价、报告结论”等事务“层层委托”“转移责任”，不作“甩手掌柜”。
强化第三方机构参与预算绩效管理的严肃性
《意见》强调，选择第三方机构要突出“高质量”。一是依法、依规引导第三方参与。依法合规公开、公平、公正选择第三方机构，有利于调动专业、能力、资质、水平和较高的合作机构参与预算绩效管理，为优化咨询要素市场化配置、营造咨询市场宽松发展软环境、健全预算管理制度奠定坚实基础。二是规范委托第三方机构的方式。通过全权委托、部分委托、单独委托和多家委托等方式，能够清楚界定第三方机构的工作定位和责任分担，第三方机构职业化、专业化作用得以充分发挥，促进预算绩效管理专业性、独立性、独立性和公正性养成。三是切实保障第三方机构的经费。根据“谁委托、谁付费”原则，要求委托方通过部门预算的项目支出或公用支出安排足委托费用，并按协议支付。同时，强调委托方和相关预算绩效管理对象要对数据资料的完整性、真实性、有效性负责，方便了第三方顺利开展工作。四是加强对第三方机构的指导监督。预算绩效管理的核心工作是预算绩效评价，作为一项崭新的事业、产业或系统性工程，考虑到评价对象的政策性、专业性、制度性较强，及时开展对第三方机构的培训、指导和监督非常重要，有利于提高绩效报告质量，严格职业操守，增强财政治理的公信力。
第三方机构积极参与预算绩效管理是财政治理的客观需要。《意见》的出台将推动预算绩效管理再上台阶，为2022年实现“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效一体化改革蓝图创造制度条件。但是，从国家层面看，急需探讨组建相关管理组织，负责出台全国统一的绩效评价操作规范、制定分行业分领域分层级绩效评价指标体系、拟订绩效评价行业自律法规等，指导、培育、引导和发展第三方机构规范参与预算绩效管理，擘画财政治理绩效新时代。
（作者系中国财政科学研究院研究员）
